СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ)


Как известно большая часть экономических и социальных потребностей граждан Российской Федерации (РФ) удовлетворяется на уровне местного самоуправления. Это и вопросы выделения земли под индивидуальное строительство жилья, это и услуги здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, культуры, образова-ния, социальной защиты и ряд других. Все они или напрямую финансируются, или дотируются из бюджетов поселений, городских округов и муниципальных районов.
В этой связи понятно, какое важное значение в условиях объективных ограничений финансовых ресурсов имеет дальнейшее совершенствование бюджетной политики и бюджетного процесса не только самими органами местного самоуправления, но и в отношении данных задач со стороны как федеральных органов власти, так и региональных.
Ведь понятно, что только силами местных депутатов и чиновников не решить всех вопросов этого сложного комплекса, который включает в себя:
- корректировку источников доходов и нормативов их зачисления в местные бюджеты;
- уточнение расходных обязательств;
- определение порядка определения величины «отрицательных» трансфертов и их перечисления в бюджеты субъекта РФ;
- решение вопросов о финансовой «несостоятельности» местных органов власти;
- государственное регулирование тарифов на тепловую и электрическую энергию;
- мониторинг реальных процессов в различных регионах страны и внутри субъектов РФ;
- постоянное уточнение правовой базы субъектов РФ с учетом как её изменений на федеральном уровне, так и с учетом региональных полномочий и условий;
- оказание необходимой помощи в подготовке и переподго¬товке кадров для финансовых органов;
- реализацию казначейского исполнения бюджетов, включая оснащение и модернизацию единого программного обе¬спечения учета, составления отчетности и анализа доходов и расходов;
- обеспечение дополнительного контроля за важнейшими и наиболее крупными направлениями выделения средств.
В такой действенной помощи должны быть в равной степени заинтересованы все уровни власти, т.к. она осуществляется в интересах населения всей страны.
За последнее время и особенно усилиями Министерства финансов РФ сделано немало. Принята фактически новая редакция БК, расширяется и совершенствуется система казначейского исполнения бюджетов, внедряется бюджетирование, ориентированное на результат не только на уровне субъектов РФ, но и на уровне местного самоуправления и даже в отдельных регионах на уровне бюджетных организаций и учреждений и т.д.
В то же время процесс совершенствования, в том числе деятельности местного самоуправления, в том числе в сфере финансов в развивающихся системах не может быть никогда завершен. Рассмотрим данные вопросы на примере Республики Карелия.
На современном этапе на развитие муниципальных финансов влияют особенности формирования доходов и расходов местных бюджетов в условиях новых бюджетных реформ, реализуемых в последние годы, которые направлены на реализацию модели «управления результатами» на всех уровнях бюджетной системы и призваны повысить от-ветственность местных органов власти в бюджетной сфере.

О доходах местных бюджетов
Особенностьюформирования доходной базы местных бюджетов является высокая значимость финансовой помощи в финансировании основной массы муниципальных образований. Безвозмездные и безвозвратные перечисления от бюджетов других уровней по итогам 2009 и 2010 годов составили в среднем 56% доходов местных бюджетов. В некоторых муниципальных образованиях республики местные бюджеты формировались практически только на основе финансовой помощи.
Так, доля финансовой помощи в отдельных местных бюджетах муниципальных районов (Беломорском, Калевальском, Лоух- ском, Муезерском, Олонецком,
Прионежском и Пудожском) за 2009 и 2010 годы достигала от 75% до 85%.
Однако высокая доля финансовой помощи не означает, что соответствующим органом местного самоуправления осу-ществляется неэффективное управление муниципальными финансами, и может наблюдаться в муниципалитетах, проводящих разумную бюджетную политику.
Кроме того, проблемы доходов, полученные с самой территории муниципального образования, сводятся к тому, что налоговая база большинства налогов, закрепленных за муниципалитетами, нестабильна и имеет трудности в мобилизации, поскольку в целом закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы.

О расходах местных бюджетов
Согласно действующему законодательству за каждым типом муниципальных образований на законодательной основе закреплен перечень вопросов местного значения, которые определяют направления деятельности муниципальных властей.
Развитие действующего федерального законодательства, по нашему мнению, привело к размыванию четкости разграничения расходных обязательств по типам муниципальных образований. Например, к полномочиям муниципальных районов относятся такие вопросы местного значения, как:
- организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью;
- создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры.
В большинстве этих вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением невозможно. Более того, на федеральном уровне установлено и право органов местного самоуправле¬ния на реализацию полномочий, которые напрямую не могут быть отнесены к вопросам местного значения (совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и т.п.).
Продолжающийся процесс разграничения полномочий практически превращает утвержденный «закрытый» перечень этих вопросов в «открытый».
Таким образом, разные уровни публичной власти теперь могут решать неопределенный круг одних и тех же вопросов. Кроме того, размывается понятие четкого разграничения зон ответственности и финансирования, повышается риск возврата к практике «нефинансируемых» мандатов. В целом эти изменения привели не к увеличению самостоятельности муниципалитетов, а к росту расходных обязательств, выполняемых органами местного самоуправления за счет собственных доходных источников.
Отрицательные трансферты
Законом Республики Карелия «О межбюджетных отношениях в Республике Карелия» от 1 ноября 2005 года № 91 5-ЗРК утверждены порядок расчета и перечисления субвенций из бюджетов муниципальных районов и городских округов в бюджет Республики Карелия («отрицательные трансферты»).
Фактически с 2006 года данная норма законами Республики Карелия о бюджете республики на соответствующий финансовый год не предусматривается.
По нашему мнению предложенный статьей 142.2 БК РФ порядок расчета субвенций из бюджетов муниципальных обра¬зований бюджету субъекта Российской федерации имеет ряд существенных недостатков:
- нет определения применяемого понятия «расчетные налоговые доходы в отчетном году»;
- на плановый период распространяется экономическая ситуация, сложившаяся в муниципальном образовании в отчетном финансовом году, т.е. почти два года назад;
- не учитывается расчетная бюджетная обеспеченность муниципальных образований в плановом финансовом году.

О «несостоятельности» органов местного самоуправления.
По Бюджетному кодексу РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку проекта местного бюджета, его утверждение, исполнение, утверждение отчета об исполнении бюджета и кон-троль за бюджетным процессом. Иными словами, формально все муниципальные образования должны иметь собственные бюджеты и вести эффективную работу по обеспечению бюджетного процесса.
На практике ситуация обстоит много сложнее. Официальные цифры свидетельствуют, что органы местного самоуправления городских и сельских поселений продолжают законодательно передавать полномочия по бюджетному процессу с уровня поселений на уровень муниципальных районов, оставляя за муниципальными образованиями поселенческого типа отдельные права по утверждению бюджета и отчета об исполнении бюджета: в 2009 году в Республике Карелия 59,6 % поселений воспользовались данным правом (из них 6,4 % городские поселения и 53,2 % сельские поселения).
Такая норма уже привела к тому, что даже те муниципалитеты, которые юридически имеют местный бюджет, фактически продолжают финансироваться на принципах сметного финансиро¬вания, причем в это число вошли не только вновь образованные сельские поселения, но и городские поселения с более развитой экономической базой.
Регулирование тарифов на тепловую и электрическую энергию.
Установление тарифов на услуги теплоснабжения и электроснабжения осуществляется регулирующими органами субъектов РФ в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. При этом, Федеральной службой по тарифам регионам ежегодно устанавливаются предельные максимальные уровни тарифов на
энергоснабжение, поставляемое потребителям без учета возможностей местных бюджетов. В результате в последних появляются дополнительные, необеспеченные доходными источниками, значительные расходные обязательства. Так, в Республике Карелия, возникающая разница в ценах на топливо только в 2010 году составила более 300 млн. рублей.
Таким образом, при установлении предельных максимальных уровней тарифов на тепловую и электрическую энергию не учитывается прогноз изменения реальной стоимости энергоносителей для исключения ситуации, когда возникают выпадающие доходы энергоснабжающих предприятий, риск несвоевременных расчетов, банкротства и срыв отопительного сезона. В результате этого по отдельным тер-риториям муниципальных образований ежегодно имеет место рост дебиторской задолженности по оплате коммунальных услуг потребителей.
В соответствии с действующим законодательством основная ответственность за решение вышеперечисленных проблем лежит на органах местного самоуправления.
Однако эти вопросы одновременно должны помогать решать, и помогают решать как федеральные органы власти, так и региональные. В этой связи необходимо совершенствовать мониторинг бюджетных процессов в регионах страны, осуществляемый Министерством финансов РФ, а внутри субъектов РФ соответствующими финансовыми органами регионов, постоянное уточнение правовой базы субъектов РФ с учетом как её изменения на федеральном уровне, так и с учетом местных полномочий и условий, оказание помощи в подготовке и переподготовке кадров для финансовых органов, реализации казначейского исполнения бюджетов, в т.ч. оснащении и модернизации программного обеспечения учета, дополнительный контроль за наиболее значимыми направлениями выделения ассигнований.
Из всего вышесказанного можно сделать следующие предложения по дальнейшему совершенствованию бюджетной политики в сфере местного са¬моуправления:
-укрупнить территории муниципальных образований и сокращение их количества путем слияния наименее обеспеченных территорий, не имеющих собственного производственного потенциала, с наиболее развитыми территориями;
-усилить ответственность органов местного самоуправления за исполнение делегируемых полномочий, в том числе и через развитие системы мониторинга и контроля за реализацией переданных полномочий;
- установить различные условий осуществления бюджетного процесса для муниципалитетов в зависимости от их дотационности в целях стимулирования органов власти к увеличению поступлений доходов в местные бюджеты;
- внести изменения в федеральные законодательные акты в части усиления контрольных и надзорных функций органов регулирования за установлением и применением тарифов для организаций коммунального комплекса, обеспечивающих тепло-, водоснабжение, водоотведение;
- провести работу по профилактике неплатежеспособности муниципальных образований посредством введения регулярного мониторинга оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами, разработки регламента действий временной финансовой администрации.
Конечно, понятно, что данными предложениями не исчерпываются необходимые изменения в сфере финансов местного самоуправления, которые должны осуществлять как каждый отдельно, так и совместно федеральные, региональные и местные органы власти. С учетом опыта и практики других субъектов РФ возможны и другие направления такого совершенствования. Как раз одной из задач Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления является анализировать эти процессы, вырабатывать предложения по решению наиболее актуальных для регионов проблем, а также добиваться их реализации на практике.

Катанандов С.Л., Первый заместитель председателя

Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления

 

 

Источник: Местное самоуправление в Российской Федерации